“近半年來，用煤緊張遲遲沒有緩解，與我們電廠合作的幾家煤礦，均已出現(xiàn)不同程度的減產(chǎn)、停產(chǎn)，政府、企業(yè)都在積極協(xié)調(diào)?！?/p>
“供應(yīng)緊張的局面若無緩解，我們有的項(xiàng)目在2-3個月內(nèi)就將無煤可用，還有的項(xiàng)目正在花高價去別處買煤，僅此一項(xiàng)采購成本就上漲2倍多?！?/p>
連日來，多家煤炭、火電、化工企業(yè)的負(fù)責(zé)人，不約而同向記者反映“煤炭供應(yīng)緊張”的無奈現(xiàn)實(shí)。而這些企業(yè)的所在地，卻是全國煤炭主產(chǎn)區(qū)之一、累計探明煤炭資源儲量最大的地市級行政區(qū)——內(nèi)蒙古錫林郭勒盟。
煤炭資源儲量第一大市鬧“煤荒”，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能難以釋放，這不是一時之困。早在9月中旬，錫盟統(tǒng)計局的《煤炭供求形勢統(tǒng)計報告》（下稱《報告》）就已披露，在全盟19家煤炭生產(chǎn)企業(yè)中，有2家已經(jīng)停產(chǎn)，且復(fù)工日期未定；3家存在不同程度的大面積減產(chǎn)，涉及產(chǎn)能3700萬噸/年；另有4家將在2020年陷入類似狀況?！笆艽擞绊懀衲旰髱讉€月我盟煤炭產(chǎn)量將逐月下滑?！薄秷蟾妗贩Q。
種種“怪象”直指露天煤礦用地難題。
一份“被誤發(fā)”的報告揭露緊張供應(yīng)形勢
錫盟統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，錫盟累計探明煤炭儲量超千億噸，現(xiàn)有大、中、小型煤炭生產(chǎn)企業(yè)19家，合計產(chǎn)能達(dá)到12230萬噸/年。今年1-8月，全盟煤炭產(chǎn)銷率為98%，其中外銷比例達(dá)到62%。換言之，當(dāng)?shù)孛禾恳坏┐蠓鶞p產(chǎn)，將給本地及周邊多地帶來直接沖擊。
根據(jù)《報告》描述，當(dāng)?shù)鼗痣?、化工企業(yè)首當(dāng)其沖——“多個電廠的日進(jìn)煤量根本不能滿足機(jī)組滿負(fù)荷生產(chǎn)的耗煤需求，各廠都不同程度存在停止部分機(jī)組運(yùn)行的情況，這將導(dǎo)致全盟工業(yè)產(chǎn)值下行壓力凸顯。其中上都電廠因儲煤量低于電網(wǎng)最低要求，不能滿負(fù)荷生產(chǎn)，目前已停運(yùn)2臺機(jī)組，預(yù)計全年影響產(chǎn)值3個億?！?/p>
再如，大唐多倫煤化工預(yù)計全年用煤量近790萬噸，今年后4個月原煤需求量近350萬噸。由于供應(yīng)緊張，“企業(yè)通過各種途徑聯(lián)系煤源，后從鄂爾多斯購進(jìn)煙煤和煨煤補(bǔ)充生產(chǎn)需求，到廠價分別為680元/噸和400元/噸，較原先褐煤200元/噸的到廠價大幅升高。如果供熱期煤炭價格上漲或者煤源不足，企業(yè)將面臨停產(chǎn)風(fēng)險。 ”
大唐集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)一步表示：“我們集團(tuán)旗下本該使用褐煤的項(xiàng)目，目前80%以上的原料改用煙煤。為了維持生產(chǎn)，我們只能高價購買煙煤，項(xiàng)目此前的月虧損在2000多萬元，現(xiàn)在一個月就虧1億多元。”
錫盟東部某電廠負(fù)責(zé)人也告訴記者，盡管不便提供具體數(shù)據(jù)，但可以肯定形勢并不樂觀，“尤其是進(jìn)入供暖季以來，雖然經(jīng)過了多方協(xié)調(diào)，但我們還是感到供應(yīng)更加緊張了?！?/p>
另據(jù)錫盟能源局在《錫林郭勒盟2019年1-8月份煤炭行業(yè)運(yùn)行分析》中作出的預(yù)測，緊張形勢或?qū)⒀永m(xù)。以當(dāng)?shù)貏倮V區(qū)的供應(yīng)范圍為例，后四個月其總需求量達(dá)到1840萬噸。但據(jù)測算，“勝利礦區(qū)后四個月總產(chǎn)量720萬噸，根本無法滿足周邊旗縣城鎮(zhèn)供熱和電力、化工企業(yè)用煤需求，缺口1120萬噸”。
就在供煤緊張形勢持續(xù)發(fā)酵之際，錫盟統(tǒng)計局將《報告》從官網(wǎng)刪除?！耙环矫?，這份《報告》本就是內(nèi)部文件，由于操作失誤才被掛到外網(wǎng)。另一方面，《報告》是統(tǒng)計局在七八月份調(diào)研所得，內(nèi)容本身沒有問題，但現(xiàn)在已過去2個多月，生產(chǎn)慢慢恢復(fù)，問題也解決了?！庇浾咻氜D(zhuǎn)聯(lián)系上《報告》作者，對方這樣解釋。
“用地難”導(dǎo)致煤礦生產(chǎn)隱患集中爆發(fā)
生產(chǎn)真的慢慢恢復(fù)了？問題也已解決了嗎？
記者向錫盟能源局求證，對方回復(fù)稱，該局領(lǐng)導(dǎo)最近工作較忙，不方便接受采訪。
據(jù)悉，錫盟煤炭供應(yīng)之所以出現(xiàn)緊張，主要原因在于露天煤礦用地問題，即部分生產(chǎn)企業(yè)剝離面達(dá)到臨界，新征地難度較大、時限較長，從而影響了正常生產(chǎn)。究其根本，還要從露天煤礦的開采特性說起。
由于資源特性，露天煤礦的煤層上部覆蓋著數(shù)十米甚至上百米的土層及巖石。需要先對其進(jìn)行剝離，才能進(jìn)一步采煤。因此，通常是一邊剝離覆蓋物一邊采煤，礦區(qū)的采掘場、排土場等占用大量土地?！凹幢闶峭蛔V，用地需求也會隨著開采面積、原煤產(chǎn)量的增加而擴(kuò)大。不同于火電等項(xiàng)目建設(shè)，立項(xiàng)之初申請的土地基本等于實(shí)際使用面積，同一臺機(jī)組也不存在增加用地?！卞a盟一家大型煤企負(fù)責(zé)人陳某表示，近幾年，隨著開采走向集中化、規(guī)?；瑔蝹€煤礦的生產(chǎn)能力逐步提升，用地需求越來越大、難題日益突出?！巴恋厥锹短烀旱V的基本生產(chǎn)資料，沒有地就沒法生產(chǎn)。”
企業(yè)為何無地可用？原國土資源部不動產(chǎn)登記中心法律顧問、北京金誠同達(dá)律師事務(wù)所合伙人吳永高表示，礦業(yè)用地同時涉及礦產(chǎn)開發(fā)、土地利用，分別對應(yīng)采礦證、土地使用證。而采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，煤礦需要辦理征、轉(zhuǎn)等手續(xù)，否則就是非法占地，其中“轉(zhuǎn)”正是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！坝捎诮ㄔO(shè)用地指標(biāo)是每年統(tǒng)一分配、逐級下發(fā)，一個縣一年可能只分到幾千畝，露天煤礦一下子就要上萬畝甚至更多。沒有指標(biāo)，征轉(zhuǎn)手續(xù)也就無從辦起?！?/p>
與此同時，在國家綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)保及守住耕地紅線等硬要求下，企業(yè)必須嚴(yán)格辦理草原征占用、土地復(fù)墾等手續(xù)。手續(xù)辦理復(fù)雜、周期較長，涉及發(fā)改、能源、環(huán)保、自然資源等多個部門，部門之間又存在相互制約，“面對動輒1-2年的審批流程，到了無地可用的時候再申請，必然難以為繼。”吳永高稱。
“早在2015-2016年，用地難就陸續(xù)引發(fā)減產(chǎn)、停產(chǎn)，如今到了隱患集中爆發(fā)、不得不解決的時候?！标惸潮硎?，出于保供需要，錫盟采取了一些“靈活”做法，即所謂的“解決”方案。凡是被納入國家“8+14”保供名單的煤礦，在地方層面經(jīng)過土地預(yù)審等流程后，可提前報批自然資源部申請受理，由此獲得先行用地資格。例如，尚未完善的草原征占用等手續(xù)，由地方政府出面承諾6個月之內(nèi)補(bǔ)齊。
錫盟自然資源局官方網(wǎng)站消息顯示，截至目前，減產(chǎn)的神華北電勝利能源西一號礦，已獲得自然資源部批復(fù)的先行用地資格；停產(chǎn)的蒙能勝利西三號礦，先行用地申請正在上報。據(jù)一位熟悉情況的當(dāng)?shù)厝耸客嘎叮?0月22日，內(nèi)蒙古自治區(qū)能源局已向國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局遞交報告，申請新增8處煤礦進(jìn)入保供名單，由此獲取手續(xù)辦理的“綠色通道”。
“用地難”并非錫林郭勒一地的煩惱
據(jù)了解，無地可用，并非錫盟一地之煩惱。目前，我國露天煤礦數(shù)量已超400處，且隨著煤炭行業(yè)優(yōu)產(chǎn)能工作持續(xù)推進(jìn)，其占比將呈現(xiàn)上升趨勢。去年11月，本報記者實(shí)地探訪的另一大型露天煤礦，也曾出現(xiàn)無地可用、生產(chǎn)停滯。該煤礦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在地方政府和企業(yè)的努力下，部分征地問題已得到解決，但“今年明年的用地是夠了，后續(xù)仍待推進(jìn)”。
“由于露天煤礦核定產(chǎn)能大、接續(xù)用地規(guī)模大，當(dāng)?shù)赜玫刂笜?biāo)往往無法滿足。建議針對國家保供露天煤礦企業(yè)，由自然資源部直接根據(jù)采礦權(quán)范圍面積給予用地規(guī)劃規(guī)模，不占用當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)的實(shí)際需要和自身能力，一次或多次申請礦山建設(shè)用地，以及采掘場、排土場用地，并由主管部門按規(guī)定依法辦理用地手續(xù)。用地申請批準(zhǔn)后，地方再根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)計劃分期供應(yīng)土地，做好日常監(jiān)管工作。”該負(fù)責(zé)人稱。
中國煤炭工業(yè)協(xié)會副會長田會認(rèn)為，根據(jù)要求，露天煤礦需要對其用地進(jìn)行復(fù)墾，即生態(tài)恢復(fù)治理工作，且我國部分大型、特大型露天煤礦的治理水平已達(dá)到世界領(lǐng)先。土地復(fù)墾之后，若能作為農(nóng)業(yè)用地收回，企業(yè)便可以以此換取新的用地指標(biāo)，這樣既能有效彌補(bǔ)用地缺口，也能達(dá)到生態(tài)環(huán)保要求?！叭欢烤箯?fù)墾到哪種程度、按照何種標(biāo)準(zhǔn)回收、政府如何進(jìn)行鑒定，目前均無明確規(guī)定。相比之下，現(xiàn)行政策更關(guān)注綠色礦山的建設(shè)工作，復(fù)墾回收相對滯后。征地難題，既有企業(yè)自身原因，也有法規(guī)制度因素。”
記者還了解到，今年“兩會”期間，錫林郭勒盟委副書記、盟長霍照良曾專門遞交《關(guān)于破解露天煤礦違法用地問題的建議》。對此，自然資源部在《對十三屆全國人大二次會議第2174號建議的答復(fù)》中稱，“2018年底以來，我部已組織開展了對包括露天采礦臨時用地在內(nèi)的各類臨時用地管理的專題調(diào)研，深入了解各地臨時用地方面的需求和面臨的問題。下一步，我部將研究制定規(guī)范臨時用地管理的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合《礦產(chǎn)資源法》的修改工作完善采礦用地政策。”
